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L’efficacité des contrats de partenariat en France : une première évaluation quantitative1

Stéphane Saussier et Phuong Tra Tran
p. 81-110

Résumés

Dans cet article, nous proposons une évaluation des contrats de partenariat en nous intéressant à la phase de mise en place de l’infrastructure mais aussi, ce qui est la première fois à notre connaissance, à la phase d’exploitation des projets. À partir d’un questionnaire administré pour une trentaine de projets en cours d’exploitation, nous évaluons l’efficacité de ce type de contrat, en termes de coûts, de délai, de qualité et du rapport qualité/prix. Nous revenons dans une première partie sur la mise en place, le fonctionnement et le développement des contrats de partenariat avant de présenter brièvement leurs avantages et limites potentiels. Nous proposons ensuite un bilan quantitatif, qui s’avère globalement positif, avant de nous interroger sur l’avenir des contrats de partenariat en France.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Nous tenons à remercier en premier lieu les personnes en charge des projets retenus dans notre écha (...)
  • 2 Données datées du 1er août 2012 (mission d’appui aux partenariats public-privé).
  • 3 Bien souvent, dans la presse spécialisée et généraliste française, la notion de PPP renvoie spécifi (...)

1Né en juin 2004, le contrat de partenariat est un outil récent d’achat de la disponibilité d’une prestation. Il permet à une personne publique de confier à une entreprise une mission globale, dans le cadre d’un contrat de longue durée, contre un paiement effectué par la personne publique et étalé dans le temps. Initialement, la création du contrat de partenariat a eu notamment pour objectif de rattraper le retard pris en France par rapport à d’autres pays comme la Grande-Bretagne, qui, avec la mise en place des contrats de PFI (Private Finance Initiative) dès le début des années 90, dispose déjà d’un outil comparable. Aujourd’hui, avec plus de 150 contrats signés (2), la France se classe en 2011 et au premier semestre 2012 au premier rang des pays européens au regard du montant des contrats de partenariat signés dans l’année. Pourtant, des critiques subsistent et la pérennité de ces contrats ne semble pas assurée. Des attaques contre les partenariats public-privé 3 (les PPP) se multiplient (les projets de l’Hôpital Sud-Francilien et du futur siège du ministère de la Défense à Balard sont probablement ceux qui sont le plus souvent cités dans la presse) et le Gouvernement actuel pourrait bien en stopper le développement.

2Au niveau théorique, alors même que la notion de partenariat est nouvelle en droit français et est empruntée à la gestion, peu de travaux en gestion se sont intéressés aux partenariats public-privé (pour une exception, voir Quélin & Kivleniece, 2012). Au niveau empirique, à notre connaissance, si des articles traitant de cas spécifiques existent (voir par exemple Campagnac & Deffontaines, 2012), il n’y a qu’un essai d’étude quantitative des contrats de partenariat français : l’étude du cabinet PricewaterhouseCoopers (PriceWaterHouseCoopers, 2011). Si les résultats de cette étude sont globalement positifs (notamment au regard des retards et surcoûts moyens enregistrés dans les marchés publics – alternative naturelle aux contrats de partenariat), il est cependant à noter que l’étude ne s’intéresse qu’à la période allant de la signature du contrat à la mise en place de l’infrastructure. Elle ne s’intéresse pas à la phase d’exploitation du contrat, une fois l’infrastructure livrée, phase primordiale et susceptible de générer des problèmes contractuels importants (Williamson, 1985).

3Dans cet article, nous proposons une évaluation des contrats de partenariat en nous intéressant à la phase de mise en place de l’infrastructure mais aussi, ce qui est la première fois à notre connaissance, à la phase d’exploitation des projets. À partir d’un questionnaire administré pour une trentaine de projets en cours d’exploitation, nous évaluons l’efficacité de ce type de contrat, en termes de coûts, de délai, de qualité et du rapport qualité/prix. Nous revenons dans une première partie sur la mise en place, le fonctionnement et le développement des contrats de partenariat (partie 1) avant de présenter brièvement leurs avantages et limites potentiels (partie 2). Nous proposons ensuite un bilan quantitatif et nous nous interrogeons sur l’avenir des contrats de partenariat en France (partie 3).

I. — Logique et développement des contrats de partenariat

1.1. La logique du contrat de partenariat

  • 4 L’ordonnance prolonge des formules contractuelles plus anciennes, telles que les montages domaniaux (...)

4Le contrat de partenariat constitue une forme de partenariat public-privé, entendu au sens large comme un montage juridique et financier de type contractuel associant le secteur public et le secteur privé en vue de la réalisation de services et/ou d’infrastructures ou d’ouvrages d’utilité publique. Cette catégorie de contrat, instituée par l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, est venue compléter les outils traditionnels de la commande publique. Les marchés publics d’une part, qui répondent à une logique d’achat, sans transfert de risque au secteur privé. Les délégations de service public d’autre part, qui s’inscrivent dans une logique de service, avec transfert d’un risque de demande (ou « de fréquentation ») au secteur privé 4.

5Le contrat de partenariat permet à une personne publique de confier à une entreprise privée une mission globale, dans le cadre d’un contrat de longue durée et contre un paiement effectué par la personne publique et étalé dans le temps. Grâce à ce type de contrats, les personnes publiques s’assurent de la disponibilité d’une prestation nécessaire à l’exercice de leurs missions. Il peut s’agir, par exemple, de la disponibilité d’un ouvrage (un hôpital ou une prison, un immeuble de bureau, un réseau de télécommunications, une voie ferrée, etc.) ou d’une ressource (de l’eau potable, des repas, de la chaleur, etc.).

6Ce nouvel outil était attendu, notamment parce que certains services publics ne se prêtent pas à la concession ou sont considérés comme non concessibles au regard de la jurisprudence. Certains services ne permettent pas un mode de rémunération assis sur l’exploitation du service et notamment sur l’usager. Parallèlement, même lorsque ce mode de rémunération serait possible, la nature du service concédé empêche toute forme de discrimination pécuniaire entre ses usagers. C’est notamment le cas en matière de police ou encore dans le domaine de la défense. L’objectif était donc de renforcer les investissements dans les infrastructures concourant à la fourniture de services publics, notamment dans les domaines pour lesquels l’usager ne peut être le payeur.

1.2. Un recours croissant aux contrats de partenariat

7Depuis leur lancement en 2004, force est de constater que les contrats de partenariat prennent leur place dans le paysage français de la commande publique. Si les débuts de ce nouveau type d’arrangement contractuel ont été difficiles, essentiellement du fait de la nouveauté juridique qu’ils représentent, le nombre et surtout le montant des contrats de partenariat signés en France sont aujourd’hui significatifs. Depuis 2005, chaque année le nombre de contrats de partenariat signés augmente, pour atteindre plus de 150 en août 2012, pour un montant cumulé supérieur à 12 milliards d’euros depuis 2005 (voir graphiques 1 et 2). Depuis 2011, la France est ainsi au premier rang des pays européens avec plus de la moitié du marché en volume en ce qui concerne le montant de contrats signés dans l’année, bien devant la Grande-Bretagne, pourtant à l’origine du développement de ces contrats dans sa forme anglaise (les PFI) dès le début des années 90.

Graphique 1 – Nombre de contrats de partenariat signés depuis 2005 par l’État et les collectivités locales

Graphique 1 – Nombre de contrats de partenariat signés depuis 2005 par l’État et les collectivités locales

Source : Mission d’appui aux partenariats public privé (MaPPP). Données datées du 12 août 2012.

Graphique 2 – Montant des contrats de partenariat signés depuis 2005 par l’État et les collectivités locales (en millions d’euros)

Graphique 2 – Montant des contrats de partenariat signés depuis 2005 par l’État et les collectivités locales (en millions d’euros)

Source : Mission d’appui aux partenariats public privé (MaPPP). Données datées du 12 août 2012.

8Les collectivités locales sont à l’origine d’une grande part du nombre des contrats de partenariat signés (121 contrats sur les 155 signés, soit plus de 78 % du total). Elles se sont emparées de cet outil pour financer des infrastructures essentiellement dans les domaines du bâtiment (collèges, lycées, gares, hôtels de ville, etc.), de l’équipement urbain (éclairage public, voirie, etc.) et de l’équipement sportif ou culturel (théâtres, musées, stades, piscines, etc.). Le montant moyen des contrats signés diffère sensiblement d’un secteur à l’autre. Si les équipements urbains représentent plus de 40 % des contrats signés (pour la très grande majorité, les contrats concernent l’éclairage urbain), ils ne pèsent au final que pour 11 % du montant des contrats signés (voir graphiques 3 et 4). Inversement, si les équipements sportifs et culturels représentent 15 % du total du nombre des contrats signés, ils pèsent pour plus de 40 % du montant des contrats signés sur la période 2005-2012. Cela s’explique simplement par le fait que le montant moyen des contrats signés par type d’équipement diffère. En moyenne, ce montant moyen est de 25 M€ HT tout équipement confondu, mais cette moyenne est de 6,5 M€ HT pour les équipements urbains et s’élève à plus de 68 M€ HT pour les équipements sportifs et culturels.

Graphique 3 – Montant des contrats de partenariat signés par les collectivités locales, par type d’équipement (2005-2012)

Graphique 3 – Montant des contrats de partenariat signés par les collectivités locales, par type d’équipement (2005-2012)

Source : Mission d’appui aux partenariats public privé (MaPPP). Données datées du 12 août 2012.

Graphique 4 – Nombre de contrats de partenariat signés
par les collectivités locales, par type d’équipement (2005-2012)

Graphique 4 – Nombre de contrats de partenariat signéspar les collectivités locales, par type d’équipement (2005-2012)

Source : Mission d’appui aux partenariats public privé (Mappp). Données datées du 12 août 2012.

9Les collectivités locales sont à l’origine de la très grande majorité des contrats, alors que les commandes réalisées par l’État ou ses établissements publics nationaux (EPN) représentent quant à elles plus des 2/3 du montant des contrats de partenariat signés depuis leur création (voir graphiques 5 et 6). Les besoins de l’État se sont surtout exprimés dans les domaines du bâtiment et de l’énergie et du traitement des déchets. Mais comme pour les collectivités locales, le montant moyen des contrats signés diffère logiquement d’un type d’équipement à l’autre. Ainsi, si les équipements dans le domaine du transport ne représentent que 9 % du total du nombre de contrats signés, ils pèsent pour plus de 50 % du montant total des contrats signés, avec des contrats d’une valeur moyenne de plus de 1,6 MM€ HT. Le montant moyen des contrats signés par l’État tout équipement confondu s’élève quant à lui à 275 M€ HT.

Graphique 5 – Nombre de contrats de partenariat signés par l’État, par type d’équipement (2005-2012)

Graphique 5 – Nombre de contrats de partenariat signés par l’État, par type d’équipement (2005-2012)

Source : Mission d’appui aux partenariats public privé (Mappp). Données datées du 12 août 2012.

Graphique 6 – Montant des contrats de partenariat signés par l’État, par type d’équipement (2005-2012)

Graphique 6 – Montant des contrats de partenariat signés par l’État, par type d’équipement (2005-2012)

Source : Mission d’appui aux partenariats public privé (Mappp). Données datées du 12 août 2012.

II. — Les promesses liées aux contrats de partenariat

2.1. Un nouveau type de contrats

10Pour comprendre les promesses liées aux contrats de partenariat, il est utile de revenir sur ce qui les distingue des autres modes de passation de la commande publique, notamment les marchés publics et les délégations de service public. Cette distinction provient du fait que les contrats de partenariats sont des contrats :

    • 5 Le caractère global du contrat ne suffit pas, cependant, à distinguer les marchés publics des contr (...)

    qui délèguent à un même prestataire privé une mission globale de conception, construction, et entretien maintenance, voire une partie de l’exploitation, et fusionnent de fait une partie de la maîtrise d’ouvrage et de la maîtrise d’œuvre. Ce sont donc des contrats « globaux » (5) ;

    • 6 Ce mode de rémunération démarque les contrats de partenariat de la délégation de service public et (...)

    pour lesquels la rémunération du prestataire se fait au travers d’un paiement public, sous forme de loyers, en contrepartie de la mise à disposition de bâtiments, infrastructures ou équipements de service public. Ce sont donc des contrats dans lesquels le paiement public est différé et étalé dans le temps. Une partie de ce paiement est soumis obligatoirement à des objectifs de performance à atteindre 6.

11Cette nouvelle forme de contractualisation dans la commande publique classique répond à la volonté d’apporter des fonds en période de contrainte budgétaire et de moderniser la commande publique en introduisant de nouveaux mécanismes de gouvernance inscrits dans les montages contractuels et financiers (Campagnac & Deffontaines, 2012). Logiquement, le législateur a prévu une procédure concurrentielle originale pour l’attribution de ce nouveau type de contrat. Plus précisément, deux modalités concurrentielles sont envisageables dans les contrats de partenariat. Tout d’abord, l’appel d’offres restreint, qui consiste en la remise d’une offre ferme, en un seul tour, par les groupements candidats présélectionnés. Ensuite, et dans la majorité des cas, la procédure de dialogue compétitif qui permet à la partie publique d’obtenir des offres progressivement affinées par des groupements candidats dont le nombre est éventuellement réduit à mesure de l’avancement de la procédure. La partie publique analyse alors séparément les offres reçues, en assurant aux groupements que les informations divulguées ne filtreront pas d’un groupement à l’autre. Le dialogue compétitif permet ainsi de préciser les solutions techniques envisageables et optimales afin d’atteindre les objectifs de services publics spécifiés par la partie publique. Il doit permettre de faire émerger des « innovations » permettant la fourniture d’un service public de qualité au moindre coût.

2.2. Les avantages identifiés par l’analyse économique

12Le principal avantage identifié par la littérature économique réside dans le caractère global de la mission confiée aux opérateurs privés. Le contrat de partenariat est un contrat global, liant plusieurs phases complémentaires d’un projet. En proposant un « package » à un opérateur unique, la puissance publique l’incite à internaliser les réductions de coûts au niveau de l’exploitation du service qui peuvent être rendues possibles par un investissement et une conception adéquats de l’infrastructure support (Hart, 2003). Cela a des implications importantes sur le niveau des incitations des opérateurs privés mais aussi, in fine, sur la nature même du service rendu. Ce type de contrats pousse en effet l’exploitant à tenir compte des complémentarités et synergies entre les différentes étapes d’un projet. Cette prise en compte peut influer sur les investissements mis en place, mais aussi sur l’incitation que reçoit l’opérateur à faire en sorte que les différentes étapes se combinent de manière efficace, de façon à réduire les délais de mise en place de l’infrastructure (i.e. « risque d’interface » lié à la coordination de toutes les phases d’un projet : conception, construction et exploitation). En d’autres termes, la signature d’un contrat global modifie la nature et l’intensité des incitations reçues par l’opérateur privé, ce qui entraîne des changements sur le montant des investissements mis en place, sur les recettes et/ou le bien-être générés par le service et sur le délai de réalisation des infrastructures.

13Les modalités de rémunération différée du prestataire renforcent cet effet incitatif. Elles permettent de sanctionner le non-respect des clauses contractuelles signées par les parties, notamment le respect des délais, des coûts et de la qualité.

14Enfin, la littérature économique ajoute un autre effet bénéfique des contrats globaux : lorsque des incitations sont difficiles à mettre en place parce qu’il existe une incertitude sur les coûts d’exploitation futurs, alors le contrat global permet de générer une incitation forte pour l’opérateur privé à réduire les coûts d’exploitation futurs sans avoir à contractualiser sur ces coûts – mais seulement sur les objectifs à atteindre (Iossa & Martimort, 2012).

2.3. Les limites potentielles

15Les limites potentielles identifiées par la littérature économique proviennent essentiellement de la contractualisation à long terme que les contrats de partenariat impliquent. Lorsque les parties sont amenées à contractualiser sur le long terme, elles s’engagent dans un contrat incomplet (Williamson, 1985), qui nécessitera à coup sûr des adaptations pour faire face à des événements futurs non anticipés par les parties (i.e. évolution des technologies, évolution des attentes des citoyens, …). Dès lors, cette contractualisation incomplète génère des coûts de transaction ex ante, lors de la phase de sélection des candidats et ex post, lors de l’exécution des contrats, lesquels peuvent s’avérer prohibitifs (Saussier et al., 2009).

16Le premier problème auquel sont confrontées les autorités publiques concerne l’organisation de la mise en concurrence des candidats. Comme nous le savons, les contrats de partenariat sont généralement attribués après un dialogue compétitif. Néanmoins, ce processus de sélection, long et coûteux, qui doit notamment mener à un transfert fin des risques vers l’opérateur privé, n’est pas immune à la « malédiction du vainqueur » : la meilleure offre peut au final provenir du candidat le plus « optimiste », celui qui sous-estime sans le vouloir les coûts liés à la réalisation du contrat. Alternativement, les pouvoirs publics peuvent également être victimes d’offres agressives de la part d’opérateurs qui sous-estiment volontairement les coûts liés à la réalisation du contrat et parient sur des renégociations futures. Dans les deux cas, une dérive des coûts est à prévoir, ce qui peut remettre en cause le bien fondé de tels contrats. Enfin, si les candidats s’avèrent peu nombreux, les risques d’ententes ne sont pas à exclure. Notons cependant que ces problèmes ne sont pas propres aux contrats de partenariat et qu’ils se retrouvent notamment dans les contrats de concession (Saussier, 2012).

17Un autre problème potentiel lié à ces contrats concerne leur exécution. En effet, les contrats de long terme nécessitent d’être renégociés pour s’adapter aux événements non anticipés par les parties contractantes. De ce point de vue, les parties contractantes peuvent choisir une contractualisation rigide – en faisant le pari qu’elles ont convenablement anticipé le futur ou que les paramètres du contrat n’auront pas à être modifiés – ou une contractualisation flexible – avec un contrat anticipant les modalités des renégociations futures (Athias & Saussier, 2007). La première solution a l’avantage de rendre crédibles les offres reçues ex ante, en envoyant un signal clair sur les difficultés futures à renégocier. Mais elle expose les parties prenantes à des « rigidités » contractuelles futures. La seconde solution permet au contrat de s’adapter à son environnement mais réduit la portée de l’engagement des parties ex ante.

18Ces problèmes de sélection et d’exécution des contrats sont rendus d’autant plus importants dans les contrats de partenariat que bien souvent, la rémunération future de l’exploitant n’est pas liée à la fréquentation de l’ouvrage (i.e. l’exploitant ne supporte pas le risque de demande). Cela a deux conséquences notables : tout d’abord, l’exploitant n’est pas naturellement enclin à s’adapter aux évolutions futures des besoins des usagers. Ensuite, la preuve de l’utilité sociale du projet doit être faite, car même si le projet ne génère que peu de demande future, un exploitant privé, rémunéré au travers d’un loyer, acceptera de faire une offre. L’évaluation préalable est donc un passage obligé pour les contrats de partenariat, même si elle possède également des limites (Campagnac & Deffontaines, 2012).

2.4. Les quelques retours d’expérience

19Les modalités de mise en œuvre des contrats de partenariats ainsi que l’analyse économique qui en est faite suggèrent que ces nouveaux contrats devraient augmenter l’efficacité de la commande publique, au moins au regard des délais et du respect des coûts jusqu’à la mise à disposition des infrastructures (i.e. l’opérateur privé n’est pas rémunéré tant que l’infrastructure n’est pas livrée).

  • 7 L’étude porte sur l’ensemble des contrats de partenariat signés depuis l’ordonnance de 2004 ainsi q (...)

20Si le développement des contrats de partenariat est maintenant effectif en France, il existe peu de retours d’expérience permettant de juger de leur efficacité. Sur le plan quantitatif, seule une étude, à notre connaissance, tente un premier bilan : l’étude menée par le cabinet PricewaterhouseCoopers (PriceWaterHouseCoopers, 2011) qui porte sur les contrats de partenariat et assimilables 7. À partir d’un échantillon de 34 projets, l’étude arrive à la conclusion que 71 % des contrats étudiés respectent les délais initiaux de livraison des infrastructures. Elle indique aussi que dans plus de 91 % des cas, le surcoût pour la puissance publique est inférieur à 3 %.

21Ces résultats sont globalement positifs (notamment au regard des retards et surcoûts moyens enregistrés dans les marchés publics), mais il convient de noter que l’étude ne s’intéresse qu’à la période allant de la signature du contrat à la mise en place de l’infrastructure. Elle ne s’intéresse pas à la phase d’exploitation du contrat, une fois l’infrastructure livrée, phase primordiale et susceptible de générer des problèmes contractuels importants comme nous venons de le voir (Williamson 1985 ; Saussier et al., 2009). Les quelques retours d’expérience négatifs provenant de la Grande-Bretagne portent d’ailleurs en grande partie sur la phase d’exploitation (House of Commons, 2011).

  • 8 Voir par exemple l’article de Libération daté du 17 août 2012 titré « Grand stade : partenariat pub (...)

22En France, les retours d’expérience sont plus limités du fait de la nouveauté de ces contrats. Il faut néanmoins noter que des critiques se développent et que leur pérennité en France ne semble pas assurée. Les attaques se multiplient 8 et laissent subsister le doute sur les performances et l’utilité de ce nouvel outil de la commande publique.

III. — Un premier bilan quantitatif

23Afin d’aller plus avant dans l’analyse de l’efficacité des contrats de partenariat et de compléter les études de cas et l’analyse quantitative partielle que nous venons de citer (PriceWaterHouseCoopers, 2011), nous avons conduit une étude sur les seuls contrats de partenariat aujourd’hui en phase d’exploitation.

24Dans cette partie, nous revenons dans un premier temps sur le mode de collecte et les caractéristiques de notre échantillon, avant d’en présenter les principaux résultats.

3.1. L’échantillon

25Au moment de notre enquête (début 2012), sur les 155 contrats de partenariat signés en France depuis 2005, seuls 45 étaient en phase d’exploitation. Pour 40 d’entre eux, nous avons pu identifier un responsable en charge du contrat. 36 parmi eux ont accepté de participer à l’étude et de répondre au questionnaire que nous avons établi pour l’enquête (le questionnaire est en annexe). Au final, nous avons pu obtenir 30 rendez-vous.

26Afin de recueillir suffisamment d’informations sur les projets, nous avons élaboré un questionnaire structuré en 4 parties : la phase précontractuelle, le design contractuel, la gestion du contrat et le bilan du projet. Nous avons testé notre questionnaire auprès de différentes institutions ou organisations (MaPPP, SP2000, GIMELEC, CSTB et GB2A). Nous avons aussi obtenu un accès aux contrats de partenariat dans le cadre d’un accord de collaboration et de confidentialité avec la mission d’appui aux partenariats public-privé (MaPPP). Nous avons ainsi pu étudier chacun des contrats de notre échantillon afin de préremplir certaines informations du questionnaire avant entretien.

27Les entretiens, d’une durée d’une à deux heures, ont été menés soit en face à face, soit par téléphone. Sauf exception, nous avons rarement eu un interlocuteur possédant l’ensemble des informations demandées sur tous les aspects techniques, économiques, juridiques et financiers. Aussi, suite à l’entretien, les informations manquantes ont été soit transmises à notre interlocuteur, qui s’est ensuite chargé de s’adresser aux personnes compétentes, soit notre interlocuteur initial nous a fourni les coordonnées téléphoniques d’une tierce personne jugée plus apte à nous informer sur ces points. Ainsi, des informations complémentaires ont pu être collectées par email ou par téléphone.

3.2. Les principales caractéristiques de l’échantillon

28Les secteurs concernés par l’échantillon final retenu pour notre étude sont présentés dans le graphique 7. La répartition des secteurs est différente de celle que l’on observe dans la totalité des 155 contrats signés au 01/08/2012. Logiquement les contrats « anciens » sont surreprésentés dans notre base de données puisque seuls les contrats aujourd’hui en phase d’exploitation ont fait l’objet de notre enquête. La durée d’exploitation varie beaucoup d’un contrat à un autre, de 3 à 62 mois. Mais elle est en moyenne assez élevée (33 mois).

Graphique 7 – L’échantillon retenu pour notre étude

Graphique 7 – L’échantillon retenu pour notre étude

29Notre échantillon contient 65 % de contrats d’un montant de moins de 20 M€ et d’une durée contractuelle inférieure à 20 ans et surreprésente donc les projets de faibles montants. Cela s’explique logiquement car la durée de travaux est souvent plus courte pour les projets de cette taille et ce sont donc aussi ceux qui entrent en phase d’exploitation le plus rapidement après leur signature.

3.3. Une mesure subjective de la performance

30La performance est souvent considérée comme multidimensionnelle et peut renvoyer, dans le cas des partenariats public-privé à des dimensions telles que le respect du budget initial, des délais, de la qualité contractualisée (Ashley, Lurie et al., 1987 ; Sanvido, Grobler et al., 1992 ; Chua, Kog et al., 1999 ; Cox, Issa et al., 2003 ; Menches and Hanna, 2006)), la qualité du projet et la qualité du service public (Jingfeng, Yajun Zeng et al., 2009). Le rapport qualité/prix des projets apparaît aussi bien souvent comme fondamental dans la décision initiale des autorités publiques (Burger and Hawkesworth, 2011).

31Afin d’évaluer la performance des contrats de partenariat en exploitation présents dans notre échantillon, nous distinguons les phases de construction et d’exploitation du projet et nous retenons six dimensions de la performance :

— En construction :

1. Le respect des coûts
2. Le respect des délais
3. Le respect de la qualité de l’ouvrage

— En exploitation :

4. Le respect des coûts
5. Le respect des objectifs de performance

— En général :

6. Le rapport qualité/prix du projet

32Nous proposons aux responsables que nous interrogeons d’évaluer la performance des contrats de partenariat sur chacune de ces dimensions, grâce une échelle de Likert de 6 points allant de 1 : « Pas du tout satisfait » à 6 : « Tout à fait satisfait ». Il s’agît donc d’une mesure subjective de la performance (également utilisée par le National Audit Office anglais pour évaluer les PFI (Partnerships UK 2008)).

3.4. Les résultats obtenus

3.4.1. La phase de sélection des candidats

33Dans notre échantillon, 87 % des contrats ont donné lieu à un dialogue compétitif avant leur attribution. En moyenne, il y avait plus de cinq candidats lors des appels d’offres (entre deux et dix candidats selon les contrats), et plus de trois candidats lors des phases de dialogue compétitif (entre une et six remises d’offre selon les contrats). Ce nombre varie beaucoup d’un projet à l’autre, même au sein d’un même secteur. Cependant, les projets ayant utilisé la procédure d’appel d’offres restreint n’ont pas attiré moins de candidats et de participants. On remarque aussi que les projets ayant attiré le moins de participants sont des projets de taille très modeste.

34Lorsqu’on interroge les responsables publics sur les points forts et les points faibles de la procédure de dialogue compétitif, ils indiquent qu’ils considèrent cette procédure longue et coûteuse et que les candidats ne dévoilent qu’assez tardivement leur offre. Malgré tout, au final, 87 % des répondants indiquent qu’ils considèrent « avoir perçu un impact positif de la mise en concurrence des candidats via le dialogue compétitif en matière de nombre, de qualité, d’originalité et/ou de degré d’innovation des propositions faites par les candidats » (question 10 du questionnaire en annexe, notée 4, 5 ou 6). Pendant la phase de mise au point, ils sont également 87 % à considérer que la coopération avec le partenaire pressenti a été plutôt bonne (question 16 du questionnaire en annexe, notée 4, 5 ou 6).

35Au regard des réponses que nous avons obtenues, nous pouvons donc considérer que, selon les projets, le niveau concurrentiel peut varier – notamment le nombre de candidats – mais que globalement, la perception qu’en ont les acteurs publics les incite à penser que la phase de sélection des candidats par dialogue compétitif permet de générer de la concurrence et de la coopération à un niveau satisfaisant.

3.4.2. Le suivi et la renégociation des contrats de partenariat

36Comme nous l’avons vu, l’exécution du contrat est une étape majeure. Les contrats de partenariat sont des contrats de long terme, incomplets, et qui devront être adaptés. Les phases d’adaptation peuvent être l’occasion de chercher, pour les partenaires, à augmenter le surplus généré par le contrat, au travers de renégociations « win-win-win », où chacune des parties prenantes, l’opérateur, la puissance publique et les usagers sont gagnants. Elles peuvent être aussi conflictuelles et donner lieu à des comportements opportunistes de part et d’autre (de Brux, 2010).

37Le fait que le « partenariat » soit réel et donne lieu à des comportements coopératifs est fréquemment une affaire de personne. Aussi, la phase d’exécution des contrats est affectée par l’évolution des équipes qui gèrent les contrats. Lorsque le turn-over est trop fort, l’historique et la partie informelle du contrat se perdent. Des malentendus peuvent survenir. Dans notre échantillon, plus de 43 % des contrats ont vu, du côté de la puissance publique, un changement de tout ou partie de l’équipe concernée par le projet. Ceci est susceptible d’impacter la performance observée dans la phase d’exploitation de ces contrats. Cependant, les personnes publiques interrogées dans notre enquête sont plutôt satisfaites, satisfaites ou très satisfaites de la relation de partenariat avec les titulaires du contrat (pour 83 % d’entre elles). 37 % se déclarent même très satisfaites jusqu’ici.

38Les contrats dans notre échantillon ont, pour une grande partie d’entre eux (97 %), déjà été renégociés au moins une fois après la signature du contrat. Les principaux sujets de renégociation portent sur des ajustements de périmètre (73,3 %) mais aussi sur des ajustements financiers (30 %), ou de délai de livraison de l’ouvrage (30 %). Il apparaît dans notre étude que 70 % des personnes publiques interrogées se sont déclarées satisfaites ou très satisfaites de la négociation des avenants signés, suggérant que ces renégociations ne sont généralement pas conflictuelles jusqu’ici, sachant que l’ancienneté d’exploitation moyenne de notre échantillon est de 33 mois.

3.4.3. La performance des contrats de partenariat

3.4.3.1. La phase de construction

39En ce qui concerne le respect des coûts en phase de construction, la performance constatée confirme les résultats de l’étude réalisée par le cabinet PwC en 2011. En effet, dans 90 % des projets, la personne publique se déclare satisfaite ou très satisfaite du respect des coûts des travaux par rapport à ce qui était prévu initialement (91 % pour l’étude PwC). Les 10 % des projets restants, jugés comme « plutôt satisfaisants » correspondent à des projets en retard à cause de modifications de l’ouvrage à la demande de l’autorité publique.

40Pour ce qui est du respect des délais de mise en service de l’infrastructure, les délais de réalisation ont été respectés ou très bien respectés (notes 5 & 6) dans 77 % des cas. L’étude en 2011 du cabinet PwC avançait un pourcentage de 79 % de projets satisfaisants de ce point de vue. 16 % des projets ont été évalués comme « plutôt bien respectés » (note 4 sur 6). 7 % des projets n’ont pas respecté les délais de manière satisfaisante (note obtenue inférieure à 4 sur 6). Les raisons invoquées sont généralement des sous-estimations lors de la négociation du contrat (cinq projets), des modifications de l’ouvrage (quatre projets) et des raisons de force majeure (un projet).

41La qualité de la construction, quant à elle, fait l’objet d’une satisfaction moins élevée par rapport aux deux autres dimensions précédentes de la performance. En effet, la personne publique se déclare satisfaite ou très satisfaite (notes 5 & 6) dans 67 % des cas et dans 17 % plutôt satisfaites (note 4). Les résultats sont synthétisés dans le graphique 8.

Graphique 8 – La performance des contrats de partenariat
en phase de construction

Graphique 8 – La performance des contrats de partenariaten phase de construction

(Oui : note 5 ou 6 ; Oui, plutôt : note 4 ; Non : notes 1, 2 ou 3)

3.4.3.2. La phase d’exploitation

42En phase d’exploitation, la performance reste globalement satisfaisante (voir graphique 9). 80 % des projets ont respecté ou très bien respecté les coûts de maintenance et d’exploitation prévus à la signature. Ce chiffre s’élève à 97 % si l’on y ajoute les projets pour lesquels ces coûts sont plutôt bien respectés (les contrats notés 4 sur 6). Les surcoûts sont dus généralement à un changement de périmètre des contrats, suite à des modifications de l’ouvrage pendant la phase de construction.

Graphique 9 – La performance des contrats de partenariat en phase d’exploitation

Graphique 9 – La performance des contrats de partenariat en phase d’exploitation

(Oui : note 5 ou 6 ; oui, plutôt : note 4 ; non : notes 1, 2 ou 3)

43Les objectifs de qualité contractualisés sont plutôt bien respectés dans 94 % des contrats (contrats notés 4, 5 ou 6). Cependant, il est à noter que seulement 47 % des projets ont une qualité de l’exploitation satisfaisante ou très satisfaisante (notes 5 & 6). Ce pourcentage sur la qualité de l’exploitation est inférieur à celui de la phase de construction (67 %).

3.4.3.3. La performance globale des projets

44Les personnes publiques sont globalement satisfaites du rapport qualité/prix des contrats de partenariat. En effet, 80 % des personnes publiques interrogées se déclarent plutôt satisfaites, dont 67 % satisfaites ou très satisfaites.

45Si l’on calcule un niveau de performance globale, défini comme la moyenne des notes obtenues par chacun des contrats sur les six dimensions de la performance que nous avons retenues, la performance globale moyenne obtenue pour l’ensemble de l’échantillon est de 5,02 sur 6. Le graphique 10 ci-contre indique la performance globale moyenne des contrats de partenariat, par secteur.

Graphique 10 – La performance globale des contrats de partenariat par secteur (échelle de 1 à 6)

Graphique 10 – La performance globale des contrats de partenariat par secteur (échelle de 1 à 6)

46On remarque que la performance globale, si elle reste satisfaisante pour tous les secteurs, varie substantiellement d’un secteur à un autre. Par contre, la durée de la phase d’exploitation ne semble pas influencer la performance globale des contrats de partenariat.

Conclusion

47Dans cet article, nous avons présenté une étude cherchant à évaluer l’efficacité des contrats de partenariat. À notre connaissance, il s’agit de la première étude incluant les phases de construction et d’exploitation de ces contrats. Même si les contrats de partenariat sont une innovation récente en France, il a été possible de collecter de l’information sur 30 contrats en phase d’exploitation sur les 46 contrats en phase d’exploitation au 1er janvier 2012, date à laquelle la collecte des données a eu lieu. En nous basant sur la perception de la part des personnes publiques de la performance de ces contrats, et en distinguant six dimensions de la performance, nous pouvons conclure que, concernant les contrats inclus dans notre échantillon, la très grande majorité d’entre eux sont perçus par la puissance publique comme performants.

48Néanmoins, nos résultats sont partiels et méritent d’être complétés par d’autres études. Au fur et à mesure que les contrats signés entreront en phase d’exploitation, il sera utile de rééditer ce genre d’étude sur une base de données plus conséquente. Il s’agira peut-être même de proposer une analyse économétrique cherchant à mettre en évidence les facteurs qui sont à la source de la performance des contrats de partenariat. On peut par exemple penser au nombre de candidats lors du dialogue compétitif, à la durée de celui-ci, au taux de turn-over des équipes en charge du suivi des contrats. Il serait aussi utile de réfléchir à d’autres critères de performances, ne se basant pas seulement sur la perception des personnes publiques, lesquelles peuvent avoir une vision biaisée de la performance des contrats qu’ils gèrent. Il s’agit de trouver d’autres indicateurs de performance, utilisables quel que soit le secteur concerné. Enfin, pour avoir une vision plus nette de la performance de ces contrats en phase d’exploitation, il sera aussi utile d’étudier leur performance lorsque l’exploitation sera plus ancienne.

49En ces temps où les attaques contre les contrats de partenariat public-privé se développent, au point de mettre en danger leur pérennité, ces résultats vont à contre-courant et participent au débat.

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Bibliographie

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Document annexe

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Notes

1 Nous tenons à remercier en premier lieu les personnes en charge des projets retenus dans notre échantillon qui ont répondu à nos questions. Notre reconnaissance va également à la mission d’appui aux partenariats public-privé, qui nous a aidés dans la validation des données que nous avons collectées. Enfin, nous remercions les sociétés CSTB, SP2000, GIMELEC et GB2A pour l’élaboration du questionnaire.

2 Données datées du 1er août 2012 (mission d’appui aux partenariats public-privé).

3 Bien souvent, dans la presse spécialisée et généraliste française, la notion de PPP renvoie spécifiquement aux contrats de partenariats et autres formes sectorielles à paiement public (AOT-LOA, BEH, BEA…), et exclut d’autres formes de partenariats public-privé dont nous ne parlerons pas dans cet article comme par exemple les délégations de service public (affermages, concessions) bien plus anciennes en France.

4 L’ordonnance prolonge des formules contractuelles plus anciennes, telles que les montages domaniaux complexes (baux emphytéotiques administratifs ou autorisations d’occupation temporaire accompagnées d’une convention de gestion non détachable) et les partenariats dits « sectoriels » (dans les domaines de la sécurité intérieure, de la justice et de la santé).

5 Le caractère global du contrat ne suffit pas, cependant, à distinguer les marchés publics des contrats de partenariat, notamment depuis qu’un marché public global vient compléter le dispositif juridique de la commande publique. Le décret du 25 août 2011 a en effet introduit dans le Code des marchés publics l’article 73 qui définit des contrats associant la réalisation, l’exploitation ou la maintenance (REM), soit la conception, la réalisation et l’exploitation ou la maintenance (CREM) pour satisfaire des objectifs de performances.

6 Ce mode de rémunération démarque les contrats de partenariat de la délégation de service public et redéfinit le périmètre des risques. C’est particulièrement le cas pour la concession qui a pour principe qu’une partie substantielle de sa rémunération provienne des recettes liées à l’exploitation.

7 L’étude porte sur l’ensemble des contrats de partenariat signés depuis l’ordonnance de 2004 ainsi que sur les PPP dits sectoriels que sont les AOT/LOA (Autorisations d’Occupation Temporaire/Location avec Option d’Achat) et les BEAH (Beaux Emphytéotiques Administratifs Hospitaliers) institués dès 2002 pour répondre aux besoins urgents dans les domaines de la justice, l’intérieur et la santé.

8 Voir par exemple l’article de Libération daté du 17 août 2012 titré « Grand stade : partenariat public perdant » précisant que les contrats de partenariat coûtent très cher à la puissance publique et illustrant ce propos en annonçant que le coût du grand stade de Bordeaux s’élèvera à 551 M€ au lieu des 175 prévus par le contrat de partenariat initial. Apparemment, cette critique est basée sur la sommation des loyers qui seront payés pendant la durée de vie du contrat sans tenir compte de deux facteurs : 1/ du taux d’actualisation qui s’applique naturellement à ces loyers et 2/ de la notion du coût complet de possession qui intègre les coûts d’entretien/maintenance/exploitation.

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Table des illustrations

Titre Graphique 1 – Nombre de contrats de partenariat signés depuis 2005 par l’État et les collectivités locales
Crédits Source : Mission d’appui aux partenariats public privé (MaPPP). Données datées du 12 août 2012.
URL http://rei.revues.org/docannexe/image/5480/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 84k
Titre Graphique 2 – Montant des contrats de partenariat signés depuis 2005 par l’État et les collectivités locales (en millions d’euros)
Crédits Source : Mission d’appui aux partenariats public privé (MaPPP). Données datées du 12 août 2012.
URL http://rei.revues.org/docannexe/image/5480/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 104k
Titre Graphique 3 – Montant des contrats de partenariat signés par les collectivités locales, par type d’équipement (2005-2012)
Crédits Source : Mission d’appui aux partenariats public privé (MaPPP). Données datées du 12 août 2012.
URL http://rei.revues.org/docannexe/image/5480/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 64k
Titre Graphique 4 – Nombre de contrats de partenariat signéspar les collectivités locales, par type d’équipement (2005-2012)
Crédits Source : Mission d’appui aux partenariats public privé (Mappp). Données datées du 12 août 2012.
URL http://rei.revues.org/docannexe/image/5480/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 64k
Titre Graphique 5 – Nombre de contrats de partenariat signés par l’État, par type d’équipement (2005-2012)
Crédits Source : Mission d’appui aux partenariats public privé (Mappp). Données datées du 12 août 2012.
URL http://rei.revues.org/docannexe/image/5480/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 64k
Titre Graphique 6 – Montant des contrats de partenariat signés par l’État, par type d’équipement (2005-2012)
Crédits Source : Mission d’appui aux partenariats public privé (Mappp). Données datées du 12 août 2012.
URL http://rei.revues.org/docannexe/image/5480/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 60k
Titre Graphique 7 – L’échantillon retenu pour notre étude
URL http://rei.revues.org/docannexe/image/5480/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 104k
Titre Graphique 8 – La performance des contrats de partenariaten phase de construction
Légende (Oui : note 5 ou 6 ; Oui, plutôt : note 4 ; Non : notes 1, 2 ou 3)
URL http://rei.revues.org/docannexe/image/5480/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 76k
Titre Graphique 9 – La performance des contrats de partenariat en phase d’exploitation
Légende (Oui : note 5 ou 6 ; oui, plutôt : note 4 ; non : notes 1, 2 ou 3)
URL http://rei.revues.org/docannexe/image/5480/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 88k
Titre Graphique 10 – La performance globale des contrats de partenariat par secteur (échelle de 1 à 6)
URL http://rei.revues.org/docannexe/image/5480/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 61k
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Pour citer cet article

Référence papier

Stéphane Saussier et Phuong Tra Tran, « L’efficacité des contrats de partenariat en France : une première évaluation quantitative », Revue d'économie industrielle, 140 | 2012, 81-110.

Référence électronique

Stéphane Saussier et Phuong Tra Tran, « L’efficacité des contrats de partenariat en France : une première évaluation quantitative », Revue d'économie industrielle [En ligne], 140 | 4ème trimestre 2012, mis en ligne le 15 décembre 2014, consulté le 30 juillet 2016. URL : http://rei.revues.org/5480 ; DOI : 10.4000/rei.5480

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Auteurs

Stéphane Saussier

IAE de Paris Sorbonne

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Phuong Tra Tran

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Droits d'auteur

© Revue d’économie industrielle

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